Bølgerne omkring de nylige ændringer i udlændingeloven er gået højt. Det er specielt muligheden for at suspendere udlændinges automatiske krav på domstolsprøvelse inden for 72 timer, der har vakt opsigt blandt politikere og fagfolk. Fra en række eksperter, herunder Institut for Menneskerettigheder, er der fremsat betydelig og relevant kritik af det hastebehandlede lovforslag (se instituttets høringssvar af 19. november 2015), men er loven nu også så meget på kant Den Europæiske Menneskrettighedskonvention (EMRK), som medierne synes at kunne konkludere?

Inger Støjberg (V) - Udlændinge-, Integrations- og Boligminister

Inger Støjberg (V) – Udlændinge-, Integrations- og Boligminister

I Information den 20. november 2015 er instituttets høringssvar konkluderende kogt ned til, at regeringen nu har hjemmel til “at træffe beslutninger, der vil være i strid med Danmarks internationale forpligtelser”. Kritikken fra den politiske opposition har været sønderlemmende, og den generelle mediedækning af loven har efter min opfattelse været særdeles mangelfuld. Enhedslisten og Alternativet har slået på hensynet til retsstatsprincippet om uafhængig domstolsprøvelse af frihedsberøvelsers lovlighed og fortsatte opretholdelse og har udstillet forslaget som om det automatisk udgør en menneskerettighedskrænkelse, hvis det vedtages.

Normalt forholder jeg mig kritisk til størstedelen af de rettighedsindskrænkninger, som myndighederne søger at gennemføre. Det er selvsagt en forringelse af udlændingens retsstilling, at den ministeren kan effektuere et helt kapitel, der blandt andet sætter kravet om domstolsprøvelse af en frihedsberøvelse inden 72 timer ud af kraft.

Der er dog grund til lige at slå koldt vand i blodet, inden “menneskerettighedskortet” trækkes. Nedenfor følger en kort redegørelse for, hvorfor suspensionen af retten til inden for 72 timer at få domstolsprøvet en frihedsberøvelse ikke nødvendigvis er i strid med EMRK.

Grundlovens § 71, stk. 3, fastslår, at frihedsberøvede inden for strafferetsplejen skal fremstilles for retten inden 24 timer efter frihedsberøvelsens iværksættelse – det såkaldte grundlovsforhør. Frihedsberøvelse uden for strafferetsplejen – såkaldt administrativ frihedsberøvelse – skal i henhold til § 71, stk. 6, forelægges domstolene ved begæring. Nærmere bestemmelse herom er fastsat i retsplejelovens kapitel 43 a. Bestemmelsen undtager specifikt udlændinge, hvorefter udlændinge, der frihedsberøves i henhold til udlændingelovens bestemmelser, ikke er omfattet af domstolsprøvelsen efter grundlovens § 71, stk. 6.

Det fremgår udlændingelovens § 37, stk. 1, at udlændinge, der frihedsberøves med henblik på afvisning, udvisning eller udsendelse, inden 3 døgn skal fremstilles for retten, der tager stilling til frihedsberøvelsens lovlighed.

Udlændinge-, integrations- og boligminister Inger Støjberg (V) har ved lovforslag (L 62) fremsat den 18. november 2015 blandt andet fremsat forslag om indsættelse af et helt nyt kapital med overskriften “Håndtering af massetilstrømning af flygtninge og migranter til Danmark” i udlændingeloven.

I henhold til forslagets pkt 12. indsættes i ovennævnte kapitel blandt andet § 37 k, som har følgende ordlyd:

“§ 37 k. Udlændinge-, integrations- og boligministeren kan i særlige tilfælde beslutte, at stk. 2 finder anvendelse i en nærmere bestemt periode i stedet for § 37, stk. 1, 1. pkt., og § 37, stk. 3, 2. og 3.pkt.
Stk. 2. Udlændinge fremstilles efter anmodning snarest muligt for retten, der tager stilling til spørgsmålet om frihedsberøvelsens lovlighed og fortsatte opretholdelse. Findes frihedsberøvelsen lovlig, kan anmodning om fornyet fremstilling for retten ikke fremsættes, før der er forløbet 4 uger fra kendelsens afsigelse. I øvrigt finder reglerne i §§ 37-37 e anvendelse med de fornødne tilpasninger.
Stk. 3. Ved udløbet af perioden efter stk. 1 indbringes spørgsmålet om den fortsatte frihedsberøvelse af udlændinge efter § 36 snarest muligt for retten, der træffer afgørelse herom, medmindre den pågældende forinden løslades”

Af lovforslagets almindelige bemærkninger fremgår det meget kortfattet, at der ikke er grund til at antage, at lovforslaget vil stride mod Danmarks internationale forpligtelser, herunder EMRK artikel 5.

Rettighederne oplistet i EMRK artikel 5 samnenholdt med EMRK artikel 1, gælder for alle individer, der frihedsberøves af en medlemsstat, og artikel 5 gør udtømmende op med, hvornår frihedsberøvelse kan iværksættes. Menneskeretten sætter rammerne for staten, og det er ikke automatisk i strid med menneskeretten at gøre indgreb i en rettighed. Der er med andre ord og med en enkelt undetagelse (naturligvis) mulighed for lovligt at gøre indgreb i en rettighed. Artikel 5 giver alle frihedsberøvede retten til at få forelagt en sag for domstolene til vurdering. Således er der et ubetinget krav på domstols prøvelse, jf. f.eks. den nyligt afsagte dom fra oktober 2015 i sagen L.M. m. fl. mod Rusland, hvor domstolen fandt en krænkelse af artikel 5, idet tre syriske statsborgere, der alle stod til udvisning, var frihedsberøvet uden mulighed for domstolsprøvelse.

EMRK artikel 5, stk. 4, opstiller krav om, at der træffes “hurtig” afgørelse om frihedsberøvelsens lovlighed og fortsatte opretholdelse. Der er ikke nogen absolut grænse, og det kommer i høj grad an på de konkrete omstændigheder i sagen, herunder sagens kompleksitet. Myndighederne skal dog altid sørge for, at sagen fremmes uden ophold. Således har en periode på 6 dage vist sig at udgøre en krænkelse af EMRK artikel 5, stk. 4, uden at dette dog kan siges at være udtryk for en nedre grænse. Det er utrolig svært at sige noget endeligt og konkluderende om retten til hurtig domstolsprøvelse. Menneskerettighedsdomstolen har i sagen Mooren mod Tyskland fra 2009 i præmis 106 opsummeret retten til hurtig domstolsprøvele således:

(…)Article 5 § 4, in guaranteeing to detained persons a right to institute proceedings to challenge the lawfulness of their deprivation of liberty, also proclaims their right, following the institution of such proceedings, to a speedy judicial decision concerning the lawfulness of detention and ordering its termination if it proves unlawful (…). In order to determine whether the requirement that a decision be given “speedily” has been complied with, it is necessary to effect an overall assessment where the proceedings were conducted at more than one level of jurisdiction (…). The question whether the right to a speedy decision has been respected must – as is the case for the “reasonable time” stipulation in Articles 5 § 3 and 6 § 1 of the Convention – be determined in the light of the circumstances of each case (…), including the complexity of the proceedings, their conduct by the domestic authorities and by the applicant and what was at stake for the latter (…).

Institut for Menneskerettigheder har i ovennævnte høringssvar da ej heller fundet, at den foreslåede bestemmelse udgør en krænkelse af EMRK artikel 5, men pointerer, at hensynet til myndighedernes praktiske mulighed for hurtigt at få behandlet en begæring om domstolsprøvelse, ikke udgør et lovligt formål i henhold til EMRK artikel 5. Instituttet anbefaler, at der fastsættes en grænse på mellem 7 til 14 dage, men kan ikke sige noget entydigt om, hvor hvor hurtigt en sag skal forelægges domstolene.

Bestemmelsen i sig selv udgør ikke en krænkelse af EMRK artikel 5. Det er meget kritisabelt, at lovgiver ikke i lovens forarbejder har gjort bestræbelser på nærmere at redegøre for bestemmelsens anvendelsesområde. Hvornår kan ministeren eksempelvis effektuere det omhandlede kapitel? Det er kritisabelt, at der i lovteksten ikke er fastsat en øvre grænse for, hvor lang tid, der må gå, førend frihedsberøvelsen skal forelægges en dommer. En manglende angivelse af en sådan grænse udgør dog ikke en menneskerettighedskrænkelse, så længe der konkret er en “hurtig” prøvelsesadgang ved domstolene. Usikkerheden om, hvornår en sag er forelagt til strækkeligt “hurtigt”, kan som påpeget af instituttet afhjælpes ved, at lovgiver fastsætter en øvre grænse for, hvornår en sag senest skal forelægges domstolene, men der er intet krav i menneskeretten om, at et sådan krav skal indføres. Konstruktionen med, at udlændingen selv skal anmode om, at frihedsberøvelsen skal forelægges retten, er der ej heller noget problem i rent menneskeretligt. Det afgørende er som nævnt, at den frihedsberøvede har adgang til at få forelagt sagen for domstolene. Initiativet til domstolsprøvelse må gerne udgå fra den frihedsberøvede. At den automatiske forelæggelse kan suspenderes er ikke i strid med EMRK artikel 5.

Det mest kritisable forhold, hvilket synes at være gået størstedelen af landets journalister og politikere næsen forbi, er den udvidede mulighed for at foretage frihedsberøvelse af asylansøgere generelt. Der åbnes med forslaget mulighed for at frihedsberøve asylansøgere allerede ved indrejsen, hvilket må siges at udgøre den største nyskabelse og tildele politiet ganske vidtrækkende beføjelser sammenlignet med tidligere – uden at dette dog automatisk udgør en menneskerettighedskrænkelse.

Det omhandlede lovforslag blev vedtaget i sin helhed (L 1273 af 20/11/2015 ). Find det her.

 

 

Udfærdiget af Tobias Jensen